DR. SZABÓ ZOLTÁN

Az Európai Unió jogrendjének fejlődése, társadalmi- gazdasági összefüggések

 
Az Európai Unió és a közép- kelet- európai országok kapcsolatának, a keleti bővítésnek az alapkérdése, hogy a Nyugat-Európában a II. világháború után szerves folyamatként végbement gazdasági- szociális fejlődés keretei, normái és eredményei milyen mértékben és ütemben lesznek jellemzőek a jelenlegi társult országokra.

Gazdasági- társadalmi keretek és jogi szabályozász

Helytelen lenne azt állítani a ma 15 országot felölelő közösségről, hogy az minden tekintetben homogén, azonban tagadhatatlan, hogy a Montánunió (hivatalos nevén Európai Szén- és Acélközösség) 1952-es aláírásától kezdődő, a Maastricht-i szerződésig terjedő folyamat a közös érdekeket előtérbe állító, viszonylag egységes irányultságot tükröz.

Az egymásra épülő – és ugyanakkor átlapolódó – rendszer lépcsői a gazdasági érdekek és az azt szolgáló politikai cselekvés aktuális egyensúlyát, az egységes piac és a harmonizálódó társadalom kölcsönhatását tükrözik. A kezdetben hat országra (Belgium, Franciaország, Hollandia, Luxemburg, NSZK, Olaszország) kiterjedő intézkedések az egymás közötti vámhatárok 1958-tól 1968-ig megvalósult felszámolásával tették lehetővé az egységes belső piac, a gazdasági unió kialakítását. A hat ország közös mozgásterét az Európai Gazdasági Közösséget és az Európai Atomközösséget létrehozó Római Szerződés 1957-ben már annak szellemében határozta meg, hogy az ne csupán vámközösséget jelentsen, hanem elvezessen az áruk, a tőke, a szolgáltatások és a munkaerő szabad áramlásához.

Az idő közben bekövetkező bővülések (1973: Egyesült Királyság, Dánia, Írország; 1981: Görögország; 1985: Portugália, Spanyolország; 1995: Ausztria, Finnország, Svédország) mellett 1993-ra sikerült az egységes belső piac működését lehetővé tenni a fizikai (határ) és technikai (jogi, pénzügyi, műszaki) korlátozások felszámolásával. A gazdasági javak és a humán erőforrások egységes rendszerévé alakuló közösség tagországai a Maastricht-ban aláírt szerződés ratifikálásával 1993-ban már az egységes pénznem bevezetésével, a kül- és biztonságpolitikai területen a közös fellépéssel a következő szintek kiteljesedését, azaz a politikai és társadalmi unió szintjét készítették elő.

A gazdasági érdekek érvényesülése – a termékek, a tőke, a szolgáltatások és a munkaerő szabad áramlása – a nemzeti különbözőségek (gyakran nemzeti ellenérdekek) ellenére jelentős homogenizálódást eredményezett Európa nyugati területén. Ebben a gazdasági folyamatok által keltett hatások mellett jelentős szerepet játszott az, hogy nemzeti sajátosságaik ellenére az alapító, majd a bővítés során eddig bekerülő országok többsége hasonló társadalmi szerkezetű, azaz a polgári társadalom filozófiájára és értékeire, annak jogrendjére alapozódnak.

A közösség a szabályozott kereskedelem és a belső gazdasági tér kiterjesztése érdekében alkotta meg a Közösség többszintű jogrendjét, amelyben az elsődleges jogforrások az Európai Unió (és jogelődjei) létrehozását és fő alapszabályait rögzítő szerződések. A már említett 1952-es, 1957-es és 1993-as szerződéseken túl

• az egyes tagországok belépését rögzítő csatlakozási okmányok,

• az 1987-ben hatályba lépő Egységes Európai Okmány

tekinthetők e körbe tartozónak. A közösség koherenciájában természetes elemként érvényesülnek a már említett elsődleges jogforrások, valamint az EU Tanácsa és a Bizottsága által kiadott másodlagos szabályozások:

• az általánosan kötelező rendeletek,

• a meghatározott körben érvényes irányelvek és határozatok.

A Római Szerződés a rendeleteket általános érvényű, minden részében és egészében nézve kötelező, továbbá valamennyi tagállamban közvetlenül alkalmazandó jogi eszközként határozza meg. Az irányelvben meghatározott célok kötelező érvényűek a tagállamokra, de az alkalmazott módszerek és eszközök tekintetében a tagállamok intézményei hozhatnak szabályozást. A határozat meghatározott címzettekre ró kötelezettséget.

A közösségi jogok beépülése a nemzeti szabályozásba, illetve a közösségi jog elsődlegessége (ún. szupremációja) a tagállamokéval szemben természetes következménye az államok szabad akaratából született társulásnak. A jogrend kialakulása és fejlődése az EU-n belül minden viszonylatában a gazdasági érdekeit felismerő és ennek érdekében szövetkező, társadalmi lényként tevékenykedő polgár érdekeinek védelmét szolgálja. Jelentős szerepe van a jogi keretek meghatározásában a Tanács, illetve a Bizottság által kiadott véleményeknek és ajánlásoknak is, annak ellenére, hogy azok nem kötelező jellegűek. A közösségi jog azonban nem formálisan a közösségre és a tagországokra vonatkozik, mivel hatása nem egyszerűen a nemzeti szabályozásokon keresztül érvényesül, hanem a tagállamokra vonatkozó kötelezettségek közvetlen hatással vannak az állam belső jogalanyaira: egyénekre, gazdasági egységekre. Ugyanakkor a szabályozások elsődlegesen nem az egyének, illetve gazdálkodók szintjére, hanem a nemzeti szabályozások összehangolására, a közös gazdasági és társadalmi mozgástér kialakítására és szabályozására irányul. A közösségi jog főleg az irányelvekkel oldja meg a nemzeti szabályozások ún. jogharmonizációját.

A közösségi jog harmadik forrását képviselik az EU és más gazdasági térségek közötti megállapodások.

Az acquis communautaire, az EU jogrendje egyaránt kiterjed a jogilag kötelező (ma több tízezer rendelkezés!) és nem kötelező szabályok érvényesülésére, annak érdekében, hogy a közösség alapvető érdekei és értékei érvényesüljenek. Az érdekek viszonyát kellőképpen kiemeli, hogy az acquis communautaire mintegy 60%-a az egységes belső piac szabályozására vonatkozik. Általánosabb síkon a közösség az alapvető értékeinek a következőket tekinti:

• a közösség, mint a béke garantálója;

• egységesülő gazdasági és társadalmi rend;

• egyenlőség polgárok és a tagállamok számára;

• alapvető társadalmi és gazdasági szabadságjogok érvényesülése;

• szolidaritás elve;

• biztonság az üzleti, gazdasági és társadalmi életben

amelyek ugyanakkor az egységes Európában élő polgárok alapvető érdekeit szolgálják, ezért az írott és íratlan szabályok betartása és betartatása nem csupán a hatalmi elit(ek) érdeke, de jellemzően támaszkodhat a polgárok jogkövető pozitív magatartására is.

Az Európai Unió minden összetartó ereje ellenére nem egy állam, jóllehet döntési mechanizmusában a nemzetek feletti testületeknek sok tekintetben meghatározó szerepe van. Az egyes jogkörök nemzetek feletti szintre emelésének a Római Szerződés 1957. évi aláírásától érvényesülő tendenciája 1993-ban (a maastrich-i szerződésben) a szubszidiaritás elvének erősödésével lefékeződött. Az alapelv csak abban az esetben tart szükségesnek közösségi szabályozást, amennyiben a tagállamok szabályozási szintjén elérhető eredmény nem kellően kielégítő, illetve a terjedelme vagy hatása következtében közösségi síkon jobban megvalósítható. Ez felerősíti a helyi közösségek és az egyes nemzetek szerepét, ami különösen nagy kihívást jelent a társult országok felkészülésében, ugyanis a közösségi források hozzáférésében helyzeti előnyhöz jutnak azok a helyi közösségek, amelyek képesek a források garantáltan EU szabályok szerinti felhasználására, továbbá rendelkeznek azokkal a demokratikusan működő nyomonkövető és ellenőrző mechanizmusokkal, amelyek a polgári társadalmak jellemzői.

Intézményrendszer és döntési mechanizmusok

Az európai demokratikus államok döntéshozatali rendszerének megfelelően kétszintű rendszert alakított ki az Európai Unió. Az Európai Parlament ugyanakkor – szemben a nemzeti parlamentekkel – korlátozott jogkörrel rendelkezik. Ezért a közvetlen döntéshozatali rendszerben kényes egyensúlyt építettek ki annak érdekében, hogy a végrehajtó és közösségi jogalkotási feladatok megfelelő kontroll mellett valósulhassanak meg.

A tagállamok állam- vagy kormányfői által alkotott Európai Tanács (ET) hozza meg a legfontosabb politikai döntéseket. A döntéseket konszenzussal hozzák, ami annyit jelent, hogy ez a fórum (amely egyébként jogilag nem kodifikált döntéseket hoz!) kormányközi és nem nemzetek feletti. Tekintettel arra, hogy a fórum elé kerülő kérdések a politikai, gazdaságpolitikai, kül- és biztonságpolitikai irányokat határoznak meg, és ez általában nem jelent jogi rendszerbe illeszthető megfogalmazásokat, a konkrét jogalkotási folyamat (kodifikáció) főleg az Európai Unió Tanácsa, és bizonyos keretek között az Európai Bizottság szintjén történik.

Az Európai Unió Tanácsa (EU Tanács) változó összetételben a szakminiszterek (leggyakrabban a külügyminiszterek) tanácskozása, amelynek döntéseiben a résztvevő országok lélekszámuk és gazdasági mutatóik alapján meghatározott súlyozótényező alapján vehetnek részt. Ez különösen azoknál a döntéseknél fontosak, ahol többségi, vagy minősített többségi szavazással hozzák a határozatot. A Tanács munkájában annak ellenére megfigyelhető az egyhangú szavazásra törekvés, hogy a döntések zöme jogilag többségi állásfoglalást igényel.

Az EU Tanács kulcsszereppel rendelkezik a közösség életét befolyásoló jogalkotásban, munkáját az Európai Bizottság, az Állandó Képviselők Bizottsága (a tagállamok EU-hoz delegált nagykövetei; francia elnevezése COREPER) és a Tanács titkársága készíti elő.

Az integráció motorjának az Európai Bizottság (Bizottság) tekinthető. A 20 tagú Bizottság munkáját hatalmas apparátus (mintegy 20 000 alkalmazott) segíti. A brüsszeli bürokráciát támadó nézetek főként az e testülethez kapcsolódó munkát kritizálják. A Bizottság feladata:

• az elsődleges jogforrásokban meghatározottak végrehajtásának ellenőrzése;

• javaslatok és direktívák előterjesztése az EU Tanácshoz és az EU Parlamentnek;

• az EU Tanács felhatalmazása alapján határozatok végrehajtása, rendeleteket kiadása;

• kívülálló országokkal való kapcsolatban és nemzetközi fórumokon az Európai Unió képviselete.

A Bizottság napi működése 23 vezérigazgatóság keretében valósul meg. A vezérigazgatóságok (Directorate Generale; röviden DG) közül az agrárterülettel foglalkozó DG VI az egyik legnagyobb, mintegy 1500 alkalmazottal.

Az Európai Parlament (EP) nem rendelkezik a nemzeti szintű parlamentek jogalkotási hatáskörével, ugyanakkor fontos a szerepe az integráció elmélyítésének, kibővítésének előkészítésében, politikai befolyásolásban. Az EP tagjai közvetlen választással kapják mandátumukat, a parlamenti munkában kettős hatás érvényesül, mivel az országonkénti érdekek mellett a delegáltak pártjaik szerint is együttműködnek. Az EP közvetlen szerepe a Bizottság tevékenységének ellenőrzése, az EU költségvetésének elfogadása és ellenőrzése, a monetáris politikával, az Európai Központi Bankkal kapcsolatos döntések, új tagok felvétele, társulási megállapodások megkötése. Részt vesz a jogalkotási folyamatban az ún. együttes döntési eljárások keretében, de az EU Tanács hatáskörébe tartozó jogalkotás (szervezeti együttműködési eljárás) esetén is szerepe van a döntéshozatal mechanizmusában.

Az Európai Unió döntési mechanizmusában egyensúlyt kíván teremteni a három fő hatalmi ág (EU Tanács, EP, Bizottság) között:

A konzultációs fázis szerkezetét a Maastrichti Szerződés tovább demokratizálta és az Egységes Európai Okmányban jogosultságot szerzett Gazdasági és Szociális Bizottság (munkaadók, munkavállalók és vegyes társadalmi érdekeket reprezentáló csoport; ECOSOC) mellett a Régiók Bizottságának is szerepet juttatott a döntések előkészítésében. A kettős egyeztetési folyamat mögött az a tény áll, hogy az egyeztetési mechanizmusban egyfelől megjelenhet a nemzeti érdekek szempontrendszere (Európa Tanács és COREPER), illetve a társadalmi érdekek szempontrendszere (az Európai Parlament párttagozódása, ECOSOC lobbycsoportjai tükrében).

A működőképesség szerves része az ellenőrzési mechanizmus, amelynek két alappillére az Európai Közösségek Bírósága és az Európai Számvevőszék. Az első funkciója az alapszerződések alkalmazása és értelmezése, továbbá a jogvédelem. Ítéletei az angolszász jogrendhez hasonlóan precedens értékűek, ezen keresztül szerves részei az EU jogrendszerének, az acquis communautaire-nek. Ugyanakkor mégsem érvényesül a precedensjog teljes körűen, mivel a Bíróság az ítéleteit elvileg újra értelmezheti.

A Számvevőszék nyilatkozatot ad ki az Európai Unió éves költségvetésének jogszerű és szabályos teljesítéséről, megbízhatóságáról és pontosságáról az EU Tanácsa és az Európai Parlament számára, és ezzel segíti az EU intézményeit a költségvetés megvalósításában. Jelentése az EU hivatalos lapjában közzétételre kerül.

A jogi szabályozás és a közösségi politikák

Az egységes Európa megteremtésében a jogi szabályozások rendszere azért tudott megfelelően formálódni, mivel egyfelől a szabályozások kereteit az elsődleges jogforrások politikai és jogi cselekvési programként megadják, másrészt a cselekvési programokat közösségi politikává formálták és a megvalósításukhoz szükséges forrásokat hozzárendelték. A Közösség célkitűzéseinek rendszerét és prioritásait ezért bizonyos mértékig a költségvetés szerkezete is bemutatja.

A közösségi célok támogatását egyes meghatározott célokra létrehozott Alapokon keresztül mobilizálja a költségvetés. A fejlődést elősegítő alapok a következők:

• 1958-ban létrehozott Európai Szociális Alap,

• 1964-ben kialakított Európai Mezőgazdasági Tanácsadó és Garancia Alap,

• 1975-től működő Európai Regionális Fejlesztési Alap,

• 1994-ben létesült Kohéziós Alap.

A létrejött alapok konkrét – de ellenőrzött – pénzügyi eszközökkel segítik elő a tagországok strukturális fejlődését, az EU egységes működését. Az Alapok és közösségi politikák között az illeszkedést a célmeghatározások és a felhasználási prioritások összhangja adja meg.

Az adatokból is kitűnik, hogy a Közösség kiadásainak zömét a mezőgazdasági és halászati politika emészti fel. Nem véletlen tehát, hogy jóllehet a Közös Agrárpolitika kialakításának célkitűzéseit már a Római Szerződés deklarálta, teljeskörű alkalmazására azonban csak tíz évvel később került sor. Az alapszerződésben megfogalmazott célok a következők:

• a termelékenység növelése,

• a mezőgazdaságban dolgozók méltányos jövedelemhez juttatása,

• a piacok stabilizálása,

• a készletek folyamatosságának, az ellátásnak a biztosítása,

• méltányos fogyasztói árszint kialakítása.

E célok voltak az alapjai az 1958-as stresai konferencián elfogadott alapelveknek. Az értekezlet a fenti célokra alapozva határozta meg a Közös Agrárpolitika (Common Agricultural Policy; CAP) alapelveit, és azokat a területeket, amelyek szabályozása a fenti célok elérését szolgálta. Ezzel összefüggésben a családi gazdaságok teljesítményének és versenyképességének fokozását tekinti prioritásnak, az agrárstruktúra és a piacpolitika közötti szoros kapcsolatot kívánja előmozdítani és a piac központi szabályozó elemének az árat tekinti.

A CAP a tagországok közötti kereskedelemben egységes piacot és e piacon a nagykereskedelmi ár megállapításának egységes módszerét hozta létre. Az árstabilizálást változó mértékű vámok és lefölözések közbeiktatásával érte el, elszigetelve az egységes piacot a világpiaci áringadozásoktól és gátolva az olcsóbb import bejutását az (uniós szinten értelmezett) belső piacra. Az árucsoportok közel 75%-ánál felvásárlási (intervenciós) kötelezettséget vállalt a Közösség, míg a kifelé irányuló exportot közvetlen támogatással segítette. Az 1968-tól működő árszabályozáson nyugvó agrárpolitika végül az 1980-as években korrekciós folyamaton ment keresztül, ami az 1992-es McSherry reformban teljesedett ki. Ennek fő iránya az ár- és a jövedelempolitika szétválasztása, mennyiségi korlátozások bevezetése, a területpihentetés bevezetése, a területhasznosítás újragondolása. Az ár- és jövedelempolitika szétválasztása mellett a hangsúly a mennyiségi elemekről a minőségi elemekre (eredetvédelem, minőségbiztosítás) és a fogyasztóvédelem magas szintjére és az ezzel összefüggő jogharmonizációra helyeződik át. Ez a tendencia alátámasztja, hogy az EU a közösségi politikáit és joganyagát a célok és az eszközök összefüggésében, a környezeti feltételek érvényesülésének figyelembevételével határozza meg és alakítja.
 

Számonkérő kérdések

1. Melyek az EU jogrendjének főbb társadalmi és jogi irányelvei?

2. Milyen szellemben született meg a Római Szerződés?

3. Melyek a Maastricht-i szerződés alapelvei?

4. Melyek az Eu Közösség jogrendjének elsődleges jogforrásai?

5. Mit jelent a közösségi jog elsődlegessége?

6. Melyek az EU közösség alapvető értékei?

7. Milyen mozgástere van az EU jogrendjében a nemzeti szabályozásoknak?

8. Milyen fő kérdések tartoznak az Európai Tanács és az Európai Bizottság hatáskörébe?

9. Milyen szerepe van az Európai Parlamentnek az integráció megvalósításában?

10. Mi a feladata az EK Bíróságának és az Európai Számvevőszéknek?

11. Milyen pénzügyi alapok szolgálják az EK fejlődését?

12. Melyek a Közös Agrárpolitika fő céljai a jogrend szemszögéből?

13. Mi a McSherry reform lényege és melyek a CAP piacszabályozásának fő elemei?

14. Melyek a közös agrárpolitika fontosabb minőségi tényezői?